La digitalización administrativa
Si bien en el
Principado de Augusto se observan ciertos atisbos no es hasta Diocleciano y sus
reformas a partir del año 284 d.C, separando las funciones civiles de las
militares en el Estado, que podemos hablar de una administración pública con
principios de jerarquía civil, centralización, control territorial y
sacralización del poder, presentes hoy en día.
En la Edad Media y
hasta el siglo XVIII se verá un paradigma patrimonialista, sin distinguir al
Estado del soberano, con la administración como un privilegio personal, donde
solo existen vasallos, cortesanos o servidores del rey. No cambia en la absolutista
de los siglos XVII–XVIII si bien se racionaliza un tanto con la aparición de
secretarías y consejos.
En el siglo XVIII el
ilustrado reformista, introduce la idea de utilidad pública y razón de Estado.
Pero será el modelo liberal constitucional del siglo XIX, en que el Estado se
somete a la ley y la administración se legaliza, aunque aún carezca de
profesionalización sistemática, que también desarrolla la idea actual de la función
pública.
El paradigma napoleónico
de inicios del siglo XIX introduce un modelo centralizado, jerárquico y
meritocrático moderno, surgiendo el concurso público y la carrera
administrativa en donde el funcionario es soldado civil del Estado.
El siglo XIX y hasta
mediados del XX verá el paradigma burocrático weberiano, con su racionalidad
legal-formal, jerarquía, reglas impersonales. Por su parte, el de la nueva
gerencia pública (NGP) entre 1980s al 2000, aunque ya roza lo digital, sigue
siendo esencialmente no digital en sus orígenes, poniendo el énfasis en los
resultados, la eficiencia, y una lógica que busca replicar a nivel público la
gestión empresarial asimilando al administrado a un cliente.
Durante el siglo XX, se
produce la separación entre política y administración: la política decide, la
administración ejecuta, creando la idea del burócrata como ejecutor neutral,
casi ritualista, de la voluntad estatal. Se busca además una ciencia de la
administración basada en principios universales. A mitad de siglo y hasta 1970
será el paradigma de la Ciencia Administrativa (1956–1970) que estudia cómo
administrar, pero no dónde ni para qué, deviniendo el funcionario en un gerente,
con lógica empresarial.
La administración
pública digital es la transformación profunda del Estado mediante el uso
extendido de tecnologías digitales para mejorar la gestión, los servicios y la
relación con la ciudadanía.
En términos prácticos
significa de modo principal, la modernización de procesos (reemplazo de
trámites en papel por plataformas electrónicas), transparencia y rendición de
cuentas (visualizar datos públicos, seguir expedientes y auditar decisiones en
tiempo real), participación ciudadana (por canales digitales para opinar,
colaborar y acceder a información relevante), así como la toma de decisiones
basada en datos (análisis de grandes volúmenes de información para diseñar
políticas más precisas y efectivas).
Los instrumentos para
lograrlo resultan los portales de trámites en línea, sistemas de expedientes
electrónicos, firmas digitales y notificaciones electrónicas, plataformas de
datos abiertos y el uso de la inteligencia artificial y el blockchain en procesos
administrativos.
En tal sentido, el
gobierno electrónico o e-Gobierno es el uso de tecnologías digitales, especialmente
internet y sistemas de información, para transformar la forma en que el Estado
se comunica, gestiona y presta servicios a la ciudadanía.
Implica la digitalización
de servicios públicos (posibilidad de realizar trámites, pagos, consultas y
solicitudes se realizan en línea), transparencia y acceso a la información (facilita
el acceso ciudadano a datos públicos), participación ciudadana por canales
digitales, interconexión institucional (las distintas áreas del gobierno se
comunican y comparten información).
Entre los tipos de
interacción digital tenemos la G2C (Gobierno-Ciudadano) cuyas manifestaciones
resultan los trámites online, consultas y participación digital, la G2B
(Gobierno-Empresas), con licitaciones electrónicas, pagos de impuestos en línea,
la G2G (Gobierno-Gobierno) que intercambia datos entre distintas áreas
estatales, y la G2E (Gobierno-Empleados) que implica la gestión digital de los
recursos humanos.
Dentro de tal contexto,
el paradigma del Gobierno 4.0 es una evolución del concepto de gobierno
digital, alineado con la Cuarta Revolución Industrial, que incorpora
tecnologías avanzadas como inteligencia artificial, blockchain, internet de las
cosas (IoT), big data y automatización para transformar radicalmente la gestión
pública.
El gobierno electrónico
1.0 y 2.0 es la digitalización de trámites y servicios. Su versión 3.0 integra
plataformas, a la par de promover la transparencia y participación. Por su
parte, el paradigma de Gobierno 4.0 va más allá, buscando reconfigurar el
Estado como un sistema inteligente, capaz de anticipar necesidades,
personalizar servicios y tomar decisiones basadas en datos en tiempo real.
Son sus características
clave, la interoperabilidad total entre organismos públicos, la automatización
de procesos mediante IA y robótica, los servicios predictivos para poder
adelantarse a las necesidades de los ciudadanos, la gobernanza multiactor, en
la cual participan ciudadanos, empresas, ONGs y organismos internacionales en
la toma de decisiones. Todo ello en el contexto de la dinámica algorítmica y
ciberseguridad.
Como puede verse, en la organización de la administración
de la cosa pública en el tiempo, bien puede reflejarse el poder y la sociedad
de cada momento.
También determina a otros elementos propios de la actuación pública. Y en tal sentido tenemos al procedimiento
administrativo digital o electrónico, que conforme el Diccionario Panhispánico del
Español jurídico, resulta aquel que es gestionado con un sistema o conjunto
combinado de medios o dispositivos propios de la tecnología de las
comunicaciones que es denominado digital, no tanto porque genere información
mediante la pulsación manual de teclados, cuanto porque está destinado a producirla,
transmitirla, manejarla, procesarla y almacenarla sin emplear para ello series
de signos representativos de valores convencionales (como las palabras o
frases, que caracterizan a los sistemas informáticos llamados analógicos), sino
mediante valores numéricos simples (como ceros o unos) ordenados según la
lógica binaria derivada del álgebra de Boole o booleana (que caracteriza los
sistemas informáticos llamados digitales).
Como hemos dicho en
Técnicas de derecho procesal práctico, la adopción de la forma escrita como
regla general para la sustanciación del procedimiento administrativo, no ha
constituido un mero capricho, sino que se ha erigido en una exigencia funcional
del modelo de gestión estatal organizado que surge en la época moderna, y que
se sigue hasta nuestros días. Ya que sin la escritura se dificultaría las
posibilidades de revisión procesal de lo actuado por las instancias anteriores
que hubiesen conocido en el pleito.
Com ha expresado Tomás Hutchinson
en “Procedimiento administrativo”: “Un acto registrado por escrito supone
una situación documentada, lo que produce certidumbre, constituyendo, además,
una garantía para la eficacia del control y para el mantenimiento del principio
de legalidad”.
Ricardo Rivero Ortega
en “El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrónico”,
señala que “la historia del régimen y empleo de los documentos y expedientes
por la Administración es, al fin y al cabo, la historia del poder del Estado,
tal y como lo entendemos” pues “la escritura es garantía de una
Administración más cerebral que pasional, menos caprichosa y mejor informada,
con más criterio sobre las decisiones a tomar, más objetiva en suma”. No se
trata por tanto de una tarea más, la documentación de la actividad
administrativa, sino que determina las garantías y particularmente el control
que puede brindarse al administrado.
El Procedimiento
administrativo digital responde asimismo a un paradigma de gestión: el gobierno
electrónico o e-Gobierno. Presente desde sus primeras “versiones” en el
denominado Gobierno 4.0 alcanza, al presente, su cenit, incorporando los
procesos de automatización tanto en el impulso del trámite como en cierto tipo
de decisiones.
En el presente, tanto
en el orden federal como en el provincial el procedimiento administrativo resulta
de carácter digital. En el primer caso, por Decreto Nº 894/2017 que aprobó un nuevo
texto ordenado del Reglamento de Procedimientos Administrativos que supuso el
tránsito de las tramitaciones administrativas en papel a las de carácter
electrónico, a fin de contemplar el avance de
las tecnologías de la información y de las comunicaciones y su uso en los
procedimientos administrativos.
Cabe señalar asimismo
que se dejó la posibilidad a los administrados de seguir empleando el papel en
sus presentaciones, las que deberán ser digitalizadas para su trámite. Se trata
por tanto de un sistema en que conviven ambos formatos, si bien la actuación
informática resulta ser la principal y predominante.
A su vez el art 7º de la Ley Nacional Nº 27446 de Simplificación y desburocratización de la administración pública nacional establece que los documentos oficiales electrónicos firmados digitalmente, expedientes electrónicos, comunicaciones oficiales, notificaciones electrónicas y domicilio especial constituido electrónico de la plataforma de trámites a distancia y de los sistemas de gestión documental electrónica que utilizan el sector público nacional, las provincias, el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, municipios, poderes judiciales, entes públicos no estatales, sociedades del Estado, entes tripartitos, entes binacionales, Banco Central de la República Argentina, en procedimientos administrativos y procesos judiciales, tienen para el sector público nacional idéntica eficacia y valor probatorio que sus equivalentes en soporte papel o cualquier otro soporte que se utilice a la fecha de entrada en vigencia de la presente medida, debido a su interoperabilidad que produce su reconocimiento automático en los sistemas de gestión documental electrónica, por lo que no se requerirá su legalización.
Asimismo dispone en el art. 8º que las jurisdicciones y entidades contempladas en el artículo 8° de la ley 24.156 formularán, suscribirán y remitirán las respuestas a los oficios judiciales exclusivamente mediante el Sistema de Gestión Documental Electrónica.
La gestión documental
electrónica (GDE) es mucho más que digitalizar papeles: es un sistema integral
que permite crear, organizar, almacenar, compartir y preservar documentos en
formato digital de forma segura y eficiente.
Implica en tal sentido,
la digitalización de procesos (desde la creación hasta la firma y archivo de
documentos), el acceso remoto que posibilita que los documentos puedan
consultarse desde cualquier lugar con conexión a internet, la seguridad y
trazabilidad dadas por los controles de acceso, cifrado y seguimiento de cada
modificación o movimiento, una integración de sistemas al poder conectarse con
otras plataformas institucionales o de terceros para facilitar el flujo de
trabajo y una reducción de papel y costos, demandando menos impresiones, menos
espacio físico, con el consiguiente correlato en la eficiencia.
Se busca con dicho
formato transformar la gestión administrativa en una experiencia más ágil,
transparente y colaborativa.
Son sus características
clave, la interoperabilidad total entre organismos públicos, la automatización
de procesos mediante IA y robótica, los servicios predictivos para poder
adelantarse a las necesidades de los ciudadanos, la gobernanza multiactor, en
la cual participan ciudadanos, empresas, ONGs y organismos internacionales en
la toma de decisiones. Todo ello con la ética algorítmica y ciberseguridad como
pilares de confianza.
Resultan características
principales de este formato de procedimiento administrativo, las siguientes: predominio
de lo electrónico (las actuaciones se realizan a través de plataformas
electrónicas, aunque puede existir coexistencia con formatos en papel), gestión
digital de la documentación (énfasis en el documento como la unidad mínima del
sistema, permitiendo la generación, tramitación y el intercambio de datos
electrónicos), trazabilidad (se puede seguir el rastro de todas las actuaciones),
acceso del ciudadano (los interesados pueden acceder digital al contenido de
los expedientes, consultar su estado y la documentación vinculada a través de
plataformas digitales), equivalencia de naturaleza (más allá de las
particularidades del formato, los actos tienen igual valor a sus homólogos en
papel).
Como puede verse, lejos
de resultar solo un cambio de formato, el procedimiento administrativo
electrónico, sino que supone también una transformación profunda la forma en
que la Administración actúa y muestra tal actividad, así como en la relación
con los administrados.
Para leer más sobre derecho en el blog.
Una Constitución para los argentinos
Los robots domésticos y el derecho
El entorno digital en las plataformas procesales
Noticia del autor de la nota: Abogado (U.N.C.). Profesor con orientación en Derecho. Doctor en Ciencias Jurídicas (U.C.A.). Especialista en Derecho Aeronáutico y Espacial. Especialista en Derecho de los Conflictos Armados y Derecho Internacional Humanitario. Docente universitario de grado y postgrado. Autor de una veinte de textos sobre derecho público y procesal. Miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Miembro del Instituto de Historia del Derecho y de las Ideas Políticas Roberto Peña de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Mención Especial premio “Joven Jurista 2001” de la Academia de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba. Premio "Diez Jóvenes Sobresalientes del año” de la Bolsa de Comercio de Córdoba (2004). Distinción “Reconocimiento docente”, E.S.G.A, 2005. Reconocimiento al desempeño y dedicación, Escuela de Práctica Jurídica del Colegio de Abogados de Córdoba, 2013. Reconocimiento a la trayectoria en las letras y como autor de textos jurídicos por la Legislatura de la Provincia de Córdoba, 2021.
