La reforma administrativa napoleónica
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El 17 de febrero de
1800 —28 pluvioso del año VIII, en el calendario impuesto por la revolución— el
Cuerpo Legislativo francés sancionó una ley de división del territorio llamada
a tener no pocos efectos en los paradigmas de organización estatal. Bonaparte
tenía treinta años, llevaba tres meses en el poder y era el Primer Cónsul de la
República Francesa. Sin embargo, esa ley terminaría siendo, en palabras de la
propia historiografía francesa, la constitución administrativa de Francia hasta
1982.
Su artículo 3 lo dice claro:
"Le préfet sera chargé seul de l'administration". Estará
encargado, él solo, de la administración. No un cuerpo, sino una sola persona. Se
trataba de una modificación no menor, de cara al pasado reciente. Desde 1789,
los departamentos habían sido gobernados por direcciones colegiadas y
electivas, por la desconfianza revolucionaria hacia el antiguo mando
unipersonal de los servidores del rey. La ley de pluvioso las suprimió,
colocando en su lugar una pirámide: prefecto en el departamento, subprefecto en
el distrito, alcalde en la comuna. Todos designados desde París, de manera
centralizada. El artículo 18 reservaba al Primer Cónsul el nombramiento de
prefectos, consejeros de prefectura, secretarios generales, subprefectos y alcaldes
de las ciudades de más de cinco mil habitantes; el artículo 20 dejaba en manos
del prefecto nombrar y suspender a los concejales y a los alcaldes de las
ciudades menores. La cadena de subordinación era completa, sin eslabones
sueltos.
De allí surge,
asimismo, que el acto administrativo goza de presunción de legitimidad y fuerza
ejecutoria. Rasgos que tienen su origen en las reglas militares, donde hasta
hoy ningún planteo, aun impugnativo, dispensa de dar cumplimiento a lo
ordenado. A los actos de los prefectos se les otorgaron las mismas cualidades.
Otro aspecto en donde
se manifestó la influencia militar fue en la formación de los cuadros. Por
decreto del 16 de julio de 1804, ya emperador, Napoleón le dio estatuto militar
a la École polytechnique, acuarteló a los alumnos y le entregó la
bandera y la divisa que todavía lleva bordada: "Pour la Patrie, les
Sciences et la Gloire". El motivo declarado fue la indisciplina de los
estudiantes; el efecto, mucho más duradero: la elite técnica del Estado francés
—los ingenieros de puentes, de minas, los futuros administradores— se formó
durante generaciones bajo dicho régimen.
La tentación es
explicar todo esto por la formación castrense de Napoleón, y algo de eso hay.
Formado en Brienne y en la École militaire de París como oficial de
artillería, la suya era el arma más técnica de la época, la que exigía saber de
trigonometría, tablas de tiro, física y química. Se trataba, a diferencia de
los oficiales de infantería y de caballería, de gente más metódica y calculadora.
Esa disposición mental puede verse en el gusto napoleónico por el catastro, la
estadística departamental y la uniformidad de pesos y medidas. La mentalidad
estratégica de Napoleón entendía que el éxito requiere una planificación
minuciosa y racional.
Pero si bien lo
castrense ejerció influencia, esta reforma obedece también a otros influjos. La
fórmula que suele citarse como emblema del sistema —"deliberar es cosa
de varios, ejecutar es cosa de uno solo"— no es de Napoleón sino de
Sieyès, el abate constituyente que le armó el andamiaje del 18 brumario antes
de ser desplazado por él. Bonaparte no inventó la doctrina de la unidad de
ejecución: la encontró escrita, disponible, y la aplicó con una amplitud que
sus autores probablemente no habían previsto.
El sistema no era, por
tanto, un mero trasplante de organización militar, sino algo más fino. La misma
ley que concentró el mando en los prefectos estableció también órganos
colegiados —los consejos de prefectura—, cuerpos de tres a cinco miembros
encargados de juzgar el contencioso administrativo departamental: reclamos por
contribuciones directas, litigios con contratistas de obra pública, cuestiones
de bienes nacionales. Y lo hizo pocas semanas después de que la Constitución
del año VIII creara el Consejo de Estado. Roederer, al informar el proyecto,
dejó una fórmula que resume el diseño mejor que cualquier comentario posterior:
administrar debe ser cosa de un solo hombre, y juzgar, cosa de varios. Por
tanto, el contencioso debía ser un cuerpo colegiado
Manuel Diez, sin
embargo, en Derecho Procesal Administrativo habla de "la añoranza en la
Administración civil del poder jurisdiccional, que era típico de la
Administración militar", que se cristalizaba en estos términos: "como
Napoleón era militar, organizó la Administración civil sobre la base de la
Administración militar, y de la jurisdicción militar tomó también la
organización de los tribunales administrativos con carácter colegiado".
Allí nació el
contencioso-administrativo francés tal como lo conocemos. Con raíces militares,
tal vez, pero con una idea distinta y profunda. Los consejos de prefectura
sobrevivieron hasta 1953, cuando fueron reemplazados por los tribunales
administrativos. El Consejo de Estado continua, perenne.
Sí, lo militar influyó,
pero no en solitario. Pues, como dijera Tocqueville en El Antiguo Régimen y
la Revolución, la centralización administrativa francesa no nació con
Bonaparte. Venía de los intendentes de la monarquía, y la separación entre lo
administrativo y lo judicial —que es el cimiento de todo el edificio— está en
la ley de 16-24 de agosto de 1790, cuando Napoleón era un teniente desconocido.
De allí que esta reforma no fue fundante, sino de síntesis: tomó una
centralización monárquica para proyectarla sobre los nuevos postulados surgidos
de la revolución.
Una mujer humillada y desposeída.
La tentación de recuperarlo todo.
Un secreto vital que obtener tras la cordillera.
Un general con un desafío por cumplir: cruzar los Andes.
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